Staðreyndavaktin

Staðreyndaskoðun · Myndband

Fer öll einbeiting stjórnvalda í ESB-verkefnið ef þjóðin segir já?

Að mestu rangt

Fullyrðingin

„Í fyrsta lagi fer allt opinbera kerfið okkar og pólitíkin meira og minna að snúast um þetta. [...] Með öðrum orðum, öll einbeiting okkar og íslenskra stjórnvalda mun fara í þetta Evrópusambandsverkefni. Það er það sem já þýðir.“

Skoðuð fullyrðing: Verði svarið já í þjóðaratkvæðagreiðslunni muni allt opinbera kerfið og stjórnmálin meira og minna snúast um aðildarferlið og öll einbeiting íslenskra stjórnvalda fara í það, á kostnað annarra verkefna.

Reynslan segir annað. Í viðræðunum 2009 til 2013 hélt 18 manna samninganefnd utan um ferlið gegnum tíu samningahópa; í hópunum sátu um 200 fulltrúar og um helmingur þeirra kom frá hagsmunasamtökum og sérfræðistofnunum, ekki úr stjórnsýslunni. Beinn kostnaður nam 300,7 milljónum króna á þremur árum og auknu álagi var mætt með tilflutningi verkefna innan utanríkisþjónustunnar, á sama tíma og stjórnkerfið vann úr eftirmálum hrunsins. Álagið er raunverulegt og einhver verkefni víkja í forgangsröðun, en hvorki reynsla Íslands né annarra umsóknarríkja sýnir stjórnkerfi sem snýst „meira og minna“ um viðræðurnar.

Hvað er rétt?

  • Aðildarviðræður leggja raunverulegt álag á hluta stjórnsýslunnar: skýrsla utanríkisráðuneytisins 2013 kallar óbeinan kostnað „þó nokkurn“ og segir kostnað við þýðingar regluverks umtalsverðan.
  • Kostnaðarmat ráðuneytisins fyrir framhald viðræðna gerir ráð fyrir að óbeinum kostnaði stjórnsýslunnar yrði mætt með forgangsröðun verkefna og hagræðingu; eitthvað af öðrum verkefnum víkur því á meðan.
  • Í úttekt OECD/SIGMA frá 1998 er varað við að áhersla á regluverkskaflana geti ýtt þverlægum umbótum, svo sem réttarkerfi, endurskoðun og útgjaldastýringu, aftar í forgangsröð umsóknarríkja.

Hvað er rangt eða vantar?

  • Orðin „allt opinbera kerfið“ og „öll einbeiting“ stangast á við skipulag síðustu viðræðna Íslands: aðalsamningamaður og 18 manna samninganefnd fóru fyrir tíu samningahópum um 33 kafla, og skipulagið var sniðið að reynslu annarra smárra stjórnsýslna, Möltu og Eistlands.
  • Í samningahópunum sátu um 200 fulltrúar og um helmingur þeirra kom frá hagsmunasamtökum og sérfræðistofnunum utan stjórnsýslunnar.
  • Beinn bókfærður kostnaður viðræðnanna nam 300,7 milljónum króna árin 2010–2012, ríflega innan 400 milljóna króna fjárheimildar, og auknu vinnuálagi var fyrst og fremst mætt með tilflutningi starfsmanna og verkefna innan utanríkisþjónustunnar, ekki með stækkun kerfisins.
  • Viðræðurnar fóru fram á sama tíma og stjórnkerfið vann úr eftirmálum hrunsins og efnahagsáætlun með Alþjóðagjaldeyrissjóðnum; á 18 mánuðum eiginlegra viðræðna voru 27 kaflar af 33 samt opnaðir og 11 lokað.
  • Króatía samdi án EES-forskots í um sex ár um 35 kafla og um 400 skilyrði, með 13 manna samninganefnd og vinnuhópum með um 25 fulltrúum, meðal annars úr einkageiranum.
  • Rannsóknir á umsóknarríkjum austurstækkunarinnar sýna að stjórnsýslumælikvarðar Alþjóðabankans, svo sem skilvirkni stjórnsýslu og varnir gegn spillingu, bötnuðu á viðræðuárunum; umbætur innanlands stöðvuðust ekki.
  • Ísland hefur forskot sem ekkert fyrra umsóknarríki hafði í sama mæli: í rýniferlinu var staðfest að um tveir þriðju alls regluverks ESB voru þegar innleiddir á Íslandi gegnum EES-samninginn, og úttekt Alþjóðamálastofnunar segir viðmælendur á öllum hliðum sammála um að viðræðurnar hafi gengið hratt og vel í samanburði við önnur umsóknarríki.
  • Í síðustu viðræðum fjármagnaði ESB hluta undirbúningsins: IPA-stuðningur við Ísland var áætlaður 6,5 milljarðar króna samkvæmt landsáætlunum 2011 til 2013.
  • Viðvörun OECD/SIGMA um forgangsröðun beindist að ríkjum sem voru að byggja upp stjórnsýslu frá grunni eftir kommúnisma; sama úttekt segir hin nánu samskipti við stofnanir ESB í viðræðum að mestu bundin við fáa háttsetta embættismenn og uppbyggingu samningagetu tímabundið verkefni.

Niðurstaða

Fullyrðingin er spá um framtíðina, en hún er prófanleg: Ísland hefur áður staðið í aðildarviðræðum við ESB og skipulag þeirra, mannafli og kostnaður liggja fyrir í opinberum gögnum, ásamt sambærilegum úttektum frá öðrum umsóknarríkjum.

Skýrsla utanríkisráðuneytisins frá mars 2013 lýsir skipulagi síðustu viðræðna. Aðalsamningamaður og 18 manna samninganefnd fóru fyrir tíu samningahópum sem skiptu á milli sín 33 samningsköflum, og skipulagið var beinlínis sniðið að reynslu annarra ríkja með smáa stjórnsýslu, Möltu og Eistlands. Í samningahópunum sátu um 200 fulltrúar og um helmingur þeirra kom frá hagsmunasamtökum og sérfræðistofnunum. Beinn bókfærður kostnaður nam 300,7 milljónum króna árin 2010–2012, ríflega innan 400 milljóna króna fjárheimildar, og auknu vinnuálagi var samkvæmt skýrslunni „fyrst og fremst mætt með tilflutningi starfsmanna og verkefna innan utanríkisþjónustunnar“. Þetta gerðist á árunum þegar stjórnkerfið vann samhliða úr eftirmálum hrunsins og efnahagsáætlun með Alþjóðagjaldeyrissjóðnum; samt opnaði Ísland 27 kafla af 33 á þeim 18 mánuðum sem eiginlegar viðræður stóðu og lokaði 11 samdægurs.

Sama mynd birtist erlendis. Úttekt Alþjóðabankans á aðildarferli Króatíu, sem samdi án EES-forskots í um sex ár um 35 kafla og að eigin mati um 400 skilyrði, lýsir 13 manna samninganefnd og vinnuhópum með um 25 fulltrúum, meðal annars úr einkageiranum. Í úttekt OECD/SIGMA frá 1998 segir að hin nánu samskipti við stofnanir ESB í aðildarferli séu að mestu bundin við fáa háttsetta embættismenn og að uppbygging samningagetu sé tímabundið verkefni; þyngri hlutinn, innleiðing regluverksins, taki við eftir aðild. Fyrir Ísland er sá hluti sérstakur: í rýniferlinu var staðfest að um tveir þriðju alls regluverks ESB voru þegar innleiddir á Íslandi gegnum EES-samninginn.

Í fullyrðingunni er sannleikskjarni. Álagið er raunverulegt: skýrslan 2013 kallar óbeinan kostnað „þó nokkurn“, þýðingar voru umtalsverður kostnaðarliður, og kostnaðarmat ráðuneytisins fyrir framhald viðræðna gerir ráð fyrir að óbeinum kostnaði yrði mætt með forgangsröðun verkefna og hagræðingu; eitthvað af öðrum verkefnum víkur því á meðan. OECD/SIGMA varar einnig við að regluverksáherslan geti ýtt þverlægum umbótum aftar í forgangsröð, þótt sú viðvörun hafi beinst að ríkjum sem byggðu stjórnsýslu upp frá grunni eftir kommúnisma. Á milli þessa og fullyrðingarinnar um að „allt opinbera kerfið“ snúist um viðræðurnar og „öll einbeiting“ stjórnvalda fari í þær er hins vegar langur vegur, og rannsóknir á austurstækkuninni benda í gagnstæða átt: stjórnsýslumælikvarðar umsóknarríkjanna bötnuðu einmitt á viðræðuárunum.

Sanngjarnari framsetning

Aðildarviðræður eru umfangsmikið verkefni sem leggst þyngst á afmarkaða hluta stjórnsýslunnar, einkum utanríkisþjónustuna og þau ráðuneyti sem halda á erfiðustu köflunum, og einhver önnur verkefni víkja í forgangsröðun á meðan. Reynsla Íslands 2009 til 2013 og annarra umsóknarríkja sýnir hins vegar hvorki að allt opinbera kerfið snúist um viðræðurnar né að öll einbeiting stjórnvalda fari í þær.

Heimildir

  1. Skýrsla um samningaviðræður Íslands um aðild að Evrópusambandinu (18 manna samninganefnd, tíu samningahópar, um 200 fulltrúar, kostnaður 300,7 millj. kr. 2010–2012) · Utanríkisráðuneytið · Opinber heimild · 2013-03-01
  2. Úttekt á aðildarviðræðum Íslands við ESB (27 kaflar af 33 opnaðir á 18 mánuðum, 11 lokað samdægurs; viðræður gengu hratt og vel í samanburði við önnur umsóknarríki) · Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands · Rannsókn · 2014-04-01
  3. Iceland's EU Accession Negotiations · Executive Summary (staðfest í rýniferli að um tveir þriðju regluverks ESB voru þegar innleiddir gegnum EES) · Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands · Rannsókn
  4. Sustainable Institutions for European Union Membership (SIGMA Papers No. 26: samskipti við ESB bundin við fáa háttsetta embættismenn; samningageta tímabundið verkefni; viðvörun um forgangsröðun þverlægra umbóta) · OECD/SIGMA · Rannsókn · 1998-01-01
  5. Croatia's EU Accession: Case Studies on Reform and the Transposition of the Community Acquis (13 manna samninganefnd, vinnuhópar um 25 manns, 35 kaflar, um 400 skilyrði) · Alþjóðabankinn, Centre for Financial Reporting Reform · Rannsókn · 2017-01-01
  6. Why No Backsliding? The European Union's Impact on Democracy and Governance Before and After Accession (stjórnsýslumælikvarðar bötnuðu á viðræðuárunum og hraðar fyrir aðild en eftir) · Comparative Political Studies 43(4) · Rannsókn · 2010-04-01
  7. Kostnaðarmat vegna framhalds viðræðna Íslands um aðild að ESB (óbeinum kostnaði mætt með forgangsröðun verkefna og hagræðingu) · Utanríkisráðuneytið · Opinber heimild · 2026-04-17

Fullyrðingin kemur einnig fram