Staðreyndavaktin

Staðreyndaskoðun · Grein

Eru aðildarviðræður við ESB aðeins samræmismat og aðlögun en ekki samningar?

Rangt samhengi

Fullyrðingin

„Í þessum „viðræðum“ á sér ekki stað gagnkvæm eftirgjöf, ekkert „þú færð þetta ef þú gefur hitt eftir“ og því er þetta ekki samningagerð í hefðbundnum skilningi þess orðs.“

Skoðuð fullyrðing: Aðildarviðræður við ESB séu ekki samningaviðræður heldur einhliða samræmismat og aðlögun umsóknarríkis að regluverki sambandsins, án gagnkvæmrar eftirgjafar.

Lýsingin á meginhluta ferlisins er rétt: regluverkið er ekki endurhannað við samningaborðið og framkvæmdastjórn ESB hefur sjálf varað við því að orðið samningaviðræður geti gefið ranga mynd. Alhæfingin um að engin gagnkvæm eftirgjöf eigi sér stað stenst hins vegar ekki: um frávik, fresti og kjör er samið og tilboð gengu í báðar áttir í viðræðum Íslands. Rétt lýsing á rýnivinnunni er þar teygð yfir í ranga ályktun um að ekkert sé samið.

Hvað er rétt?

  • Í fræðsluriti framkvæmdastjórnar ESB um stækkunarstefnuna frá 2007 segir að orðið „samningaviðræður“ geti verið villandi: viðræðurnar snúist um skilyrði og tímasetningu þess að umsóknarríkið taki upp, innleiði og framkvæmi regluverkið, og regluverkið sjálft sé ekki umsemjanlegt.
  • Meginhluti ferlisins er rýni: regluverkið er borið saman við löggjöf umsóknarríkisins kafla fyrir kafla, og í samningsramma ESB fyrir Ísland segir að rétt innleiðing Íslands á regluverkinu og framkvæmd þess muni „ákvarða hversu hratt samningaviðræðurnar ganga fyrir sig“.
  • Krafa um aðlögun fyrir aðild birtist í viðræðunum við Ísland 2009 til 2013: ESB setti viðmið fyrir einstaka kafla, meðal annars kröfur um tímasettar aðgerðaáætlanir um aðlögun löggjafar að grundvallarreglum sambandsins.
  • Samningsramminn setur samningssviðinu jafnframt þröngar skorður: sérstakar aðlaganir skulu byggjast á meginreglum sem innbyggðar eru í regluverkið og aðlögunarfyrirkomulag má „aldrei fela í sér breytingar á reglum eða stefnumiðum Evrópusambandsins“.

Hvað er rangt eða vantar?

  • Gagnkvæm eftirgjöf hefur átt sér stað í aðildarviðræðum: ríki hafa samið um varanleg frávik, frá Álandseyjabókuninni til sumarhúsa á Möltu, og ESB hefur fallist á þau gegn því að regluverkið gilti að öðru leyti; þau frávik eru rakin í tengdri staðreyndaskoðun.
  • Samningsramminn fyrir Ísland gerir sjálfur ráð fyrir samningum: þar segir að „ef nauðsyn krefur verður samið um sérstakar aðlaganir á regluverkinu“ að teknu tilliti til sérkenna Íslands.
  • Tilboð gengu á víxl í viðræðum Íslands: í samningsafstöðu sinni fór Ísland fram á fimm ára aðlögunartímabil vegna tollfrjálsra heimilda ferðamanna og áhafna til að taka með sér áfengi og tóbak, en ESB lagði á móti til aðlögunartímabil upp á tvö ár að hámarki.
  • Regluverkinu sjálfu hefur verið breytt í tengslum við aðildarviðræður: 142. gr. aðildarlaganna 1994 setti inn varanlega heimild til innlends langtímastuðnings sem var ekki til áður, 25 sjómílna svæði Möltu var skrifað inn í Miðjarðarhafsreglugerðina og heimildin um staðbundna heildarafla kom inn í veiðiheimildareglugerðina 2011 þótt sjávarútvegskafli Íslands hefði aldrei verið opnaður.
  • Niðurstaða viðræðnanna er aðildarsamningur: þjóðréttarsamningur sem báðir aðilar undirrita og öll aðildarríkin fullgilda, og innihald hans, aðlögunarfrestir, sérlausnir og fjárhagsleg atriði, er mismunandi frá einu umsóknarríki til annars.
  • Á milli þess að ekkert sé um að semja og opins óskalista er afmarkað en raunverulegt samningssvið: tímabundnar aðlaganir, fjárhagsleg atriði og afmarkaðar sérlausnir; meginregluverkið er þó ekki umsemjanlegt.
  • Í viðræðunum 2009 til 2013 voru 27 kaflar af 33 opnaðir og 11 þeirra lokað til bráðabirgða; viðræðurnar voru settar á ís á pólitískum forsendum en ekki vegna þess að ekkert væri um að ræða.

Niðurstaða

Fullyrðingin er að hluta til rétt: aðildarferlið er ósamhverft. Umsóknarríkið sækir um aðild að regluverki sem liggur fyrir, framvindan ræðst af því hversu hratt það innleiðir regluverkið, og rýnivinnan sem fer fram í samningahópunum er einmitt það sem greinin kallar samræmismat: samanburður á regluverki sambandsins og löggjöf umsóknarríkisins, kafla fyrir kafla.

Alhæfingin um að þar eigi sér ekki stað gagnkvæm eftirgjöf stenst hins vegar ekki. Aðildarviðræður snúast ekki um hvort regluverkið gildi heldur um hvernig, hvenær og með hvaða fráviki það gildir, og um þau atriði gengu tilboð á víxl í viðræðum Íslands. Úttekt Alþjóðamálastofnunar dregur þetta saman svo að ESB hafi verið tilbúið að fallast á beiðnir og aðlaganir fyrir Ísland í öllum þeim liðum þar sem eftir því var leitað, þótt viðræðunum væri ólokið. Greinarhöfundur greinir annars staðar á milli sérlausna og undanþágna, og sá greinarmunur á sér stoð í orðfæri ESB, en um útfærslurnar var samið hvað sem þær eru kallaðar. Það er samningagerð, þröng en gagnkvæm.

Ferlið er þannig hvorki innantómt né fyrirfram ráðið: kaflarnir sem opnaðir voru fengu hver sína samningsafstöðu, og hefði ekkert verið um að ræða hefði hvorki þurft samninganefnd né einróma samþykki aðildarríkjanna á niðurstöðunni. Aðlögunarstefið í fullyrðingunni gengur víðar í umræðunni og eru dæmi um það skráð á þessari síðu, en þau taka til þess hluta hennar; afdráttarlausa viðbótin um eftirgjöfina er séreinkenni greinarinnar sem hér er skoðuð. Að kalla ferlið samræmismat lýsir stórum hluta þess rétt; að draga af því þá ályktun að ekkert sé samið gengur lengra en heimildirnar leyfa.

Sanngjarnari framsetning

Meginhluti aðildarferlisins er mat á því hvort og hvenær umsóknarríki tekur upp regluverk ESB, og það verður ekki endurhannað við samningaborðið; um tímabundnar aðlaganir, fjárhagsleg atriði og afmarkaðar sérlausnir er hins vegar samið og niðurstaðan fest í aðildarsamningi.

Heimildir

  1. Understanding Enlargement · The European Union's enlargement policy (2007, bls. 9: „the term 'negotiation' can be misleading“; regluverkið ekki umsemjanlegt) · Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins · vefsafn web.archive.org · Opinber heimild · 2007-01-01
  2. Conditions for membership (núgildandi orðalag: samið er um skilyrði og tímasetningu upptöku, innleiðingar og framfylgdar regluverksins) · Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins · Opinber heimild
  3. Almenn afstaða ESB · samningsrammi vegna aðildarviðræðna við Ísland, íslensk þýðing (27. júlí 2010; 25. mgr.: „verður samið um sérstakar aðlaganir“; 33. mgr.: innleiðing ræður hraða viðræðnanna) · Ráðherraráð ESB · vefsafn.is · Opinber heimild · 2010-07-27
  4. Steps towards joining (aðildarferlið: skilyrði og tímasetning upptöku regluverksins; samþykki og fullgilding allra aðildarríkja) · Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins · Opinber heimild
  5. Iceland · negotiations status (27 kaflar opnaðir, þar af 11 lokað til bráðabirgða; viðræðurnar settar á ís í maí 2013) · Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins · Opinber heimild
  6. Aðildarlögin 1994 (142. gr. um innlendan langtímastuðning við landbúnað norðan 62. breiddarbaugs, samið um í aðildarviðræðunum) · EUR-Lex · Lagatexti
  7. Reglugerð (EB) nr. 1967/2006, 26. gr. (25 sjómílna stjórnunarsvæðið við Möltu, samið um í aðildarviðræðum Möltu) · EUR-Lex · Lagatexti
  8. Reglugerð ráðsins (ESB) nr. 57/2011 um veiðiheimildir (heimildin um staðbundna heildarafla kom fyrst inn hér) · EUR-Lex · Lagatexti · 2011-01-18
  9. Úttekt á aðildarviðræðum Íslands við ESB (2014: gangur viðræðnanna 2009–2013, viðmið ESB um tímasettar aðgerðaáætlanir, sérlausnir og tilurð heimildarinnar frá 2011) · Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands · Rannsókn · 2014-04-01

Fullyrðingin kemur einnig fram